人民论坛网评 | 从“千万工程”中感悟“五坚”

内容摘要：　另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。

另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。

由于林彪、江青反革命集团的破坏，我国遭受到建国以来最严重的挫折和损失，社会主义经济几乎陷于停滞状态。此外，新宪法在结构上和前三部宪法不同，它把公民的基本权利和义务的规定从国家机构之后移到了国家机构的前面，使之与总纲直接相联，更体现了对公民基本权利的重视，体现我国国家制度与社会制度的民主本质。

此外，新宪法还增加了外资企业和中外合资企业的规定。我国坚持人民民主专政、坚持走社会主义道路的原则是坚定不移的。我们是坚持走社会主义道路的，但是对资本主义工商业的社会主义改造，可以采取各种不同的国家资本主义形式，逐步以全民所有制代替资本家所有制，而不是用立即剥夺的方法等。一部分资本主义工商业转变成了各种不同形式的国家资本主义企业。邓小平同志早就说过：四项基本原则必须坚持，决不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定。

同时还规定了各种所有制所构成的经济成分的性质、地位和国家对它们的基本政策，从而正确地反映了当时社会经济的特点以及社会经济发展变化的方向。国务院总理、副总理、国务委员。行政裁量基准未来向何处走，不仅需要基层执法经验，更需要国家战略规划。

行政处罚裁量基准应当向社会公布。[10]参见周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。近年来，各地区各部门制定的裁量基准总则，如《广州市规范行政执法自由裁量权规定》（2009）、《湖南省规范行政裁量权办法》（2009）等，虽然能够实现本地区本部门的局部统一，但不同地区之间仍然做法不一。既要涉及前端，对裁量基准的制定程序进行统一规范，又要顾及后端，为裁量基准的后期适用明确规则，尝试建构全流程规范体系，确保裁量基准的统一性和权威性。

党的二十大报告将健全行政裁量基准作为扎实推进依法行政的一项重要举措，第一次写入党的全国代表大会报告。[2]中共中央文献研究室 编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第37-38页。

更为重要的是，要加大复议审查和司法审查力度，充分认识裁量基准的双元身份，既要用裁量基准作为审查标准协力解决争议，也要让裁量基准作为审查对象接受复议和诉讼审查，确保基准文本的参照性和可诉性。三是要充分考虑裁量基准制定与适用的有机贯通。对裁量基准的监督来说，只有切实加强审判监督，将裁量基准纳入司法审查范围，才是最完全、最彻底的监督方式。所谓扎实推进，更加强调了推进的深度、力度和效果，要求进一步将依法行政工作抓得更深、更细、更实。

[3]周佑勇：《新时代推进行政裁量权基准制度建设的纲领性文件》，载《中国司法》2022年第8期，第37页。[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，法院对被诉具体行政行为所依据的裁量基准是否合法有效的审查、认定和适用等享有一定的审查权。[9]参见国务院办公厅《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。

[10]为扎实推进依法行政，积极回应我国执法实践对统一规范行政裁量权的现实需求，必须从立法规范、法治实施、法治监督和法治保障各个环节进一步健全行政裁量基准。健全行政裁量制度，还要充分打通现代科学技术与裁量基准之间的密切关联，以科技创新助推行政裁量基准规范化、标准化、信息化建设，充分运用人工智能、大数据、云计算、区块链等技术手段为行政裁量基准打造科技保障体系，实现裁量基准的现代化。

同时，要充分运用现代化信息传播平台，扎实推进全过程人民民主，广泛听取公众意见，为裁量基准文本制定输送经验性、可接受性内容要素，提升基准文本的民主程度。过去，行政裁量基准催生于基层，也发展于基层，是对基层实践智慧的提炼与归纳。

裁量基准既关系到行政执法结果的公平与公正，也关系到行政执法效果的科学与合理。这是新时代我国法治政府建设的一项时代使命，也是深入推进法治中国建设的一项重要任务。党的二十大报告对扎实推进依法行政，加强法治政府建设作出重大决策部署，明确提出要健全行政裁量基准，为新时代进一步规范行政裁量权，全面推进行政裁量基准的法治化建设指明了前进方向、提出了新的使命任务。[7]《行政处罚法》第34条：行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。因此，从国家战略层面进一步健全行政裁量基准，更加有效地发挥其制度优势和治理效能，不仅对于扎实推进依法行政，而且对于深入推进法治中国建设，都具有十分重大而深远的意义。这里应当明确将行政裁量基准定性为一种规范性文件。

参考文献 [1] 参见《中国共产党第二十次全国代表大会关于十九届中央委员会报告的决议》（2022年10月22日中国共产党第二十次全国代表大会通过）。二是要充分考虑地方经验总结和国家法制统一的有机结合。

既要照顾地方，充分总结和借鉴地方执法经验，又要高于地方，顾及国家法制统一，确保裁量基准的合法性和公平性。[4]目前，针对指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，31个省（区、市）人民政府和国务院有关部门都有相关规定。

而且，这种监督的一个最大不足在于缺乏监督的启动程序。此外，扩大裁量基准的司法审查范围意味着行政裁量权的运作空间受到限制，如此一来，能够将法院对行政权的司法监控效能更为有效地发挥出来，最大限度地保护利害关系人的合法权益。

这导致在行政裁量基准的制定义务、制定权限、制定程序、法律效力、适用规则等具体问题上，无法获得制度共识，难以形成科学认识，文本之间的重复抄袭和立场冲突并存，亟须加以全面、系统、统一的立法规范。然而，正如该《意见》指出的，行政执法该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生，依法行政工作仍然面临严峻形势。这项执法创新，立足法治中国的问题，联系法治中国的实际，饱含法治中国的元素，是法治中国建设实践的一种成功典范。2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步要求：全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。

其中，构建行政裁量基准制度成为我国法治政府建设的重要路径和重要抓手。另一方面，也与缺乏具体、明确、前瞻的裁量基准建设目标与发展规划密切相关。

总体来说，《条例》应当以统一规范行政裁量基准为主要任务，从多方面进一步推进行政裁量基准制度的科学化构建和法治化建设。2022年国务院办公厅印发的《意见》，内容虽然详尽，但属于仅具有指导性的政策文件，且位阶仍然过低。

[6]截至2022年7月，在31个省（区、市）中，有20个对行政处罚裁量权基准作了规范，有11个对行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等裁量基准作了规定。在裁量基准制定后，要努力创建备案审查机制，准确查找基准文本与法律、法规、规章抵触情形，及时纠正错误规定，确保基准文本的合法性和规范性。

面对我国实践中大量涌现的行政裁量基准，根据党中央、国务院部署要求，2022年7月29日国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），第一次从国家层面对建立健全行政裁量基准制度作出全面、系统的规定，为行政裁量基准的制定提供了统一性的指引。但是，这些实践经验并未获得全面总结与升华，基层部门的有限智识也无法提供前瞻性规划。但是，仍然存在权力滥用乱象，执法随意、裁量不公依旧是法治政府建设的顽疾。由此可见，法院对裁量基准的审查只是一种间接的审查监督。

党的十八届四中全会首次从国家战略层面，明确提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。因此，从制度上有效解决裁量基准制定程序是否公开透明，实践运用是否严格遵循，错误设定是否及时纠正等问题，都是健全行政裁量基准的关键环节和必备内容。

一、健全行政裁量基准是扎实推进依法行政的重要举措 习近平总书记指出：纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。要尽量简化基准文本适用的查询和计算手续，打造一键可查、一键生成等便携式执法设备，为裁量基准执法适用创建菜单式、可自动化操作工具，提升基准文本适用的智能化水平。

[9]在裁量基准制定过程中，应充分利用现代信息技术收集行政执法案例，建设数字化案例库，深入展开大样本数据收集与分析，以大数据技术归纳执法经验，预判违法行为频段、危害后果大小和法律效果格次，为裁量基准文本制定输送客观性、可预测性参照结果，提升基准文本的科学水平。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出：全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。